Dictame do Asesor xurídico de Aprafoga sobre os Vixiantes como Axentes da Autoridade

Que emite el Letrado José María Santiago Morales, asesor jurídico de la Asociación Profesional de Agentes Forestales de Galicia, en orden a las funciones, cometidos y condición de agentes de la autoridad de los Vigilantes de Recursos Naturales.

 

1. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

2. Ley 7/1992, de 24 de julio, de Pesca Fluvial de Galicia.

3. Convenio Colectivo Único para el Personal Laboral de la Xunta de Galicia (DOG de 4 de junio de 2002).

4. Ley 4/1988, de 26 de mayo, de Función Pública.

5. Demás normativa de legal y pertinente aplicación.

 

A la hora de resolver la cuestión planteada se debe partir de que los Vigilantes de Recursos Naturales aparece contemplado en el anexo II, Grupo V, categoría 9, del Convenio Colectivo Único de Personal Laboral de la Xunta de Galicia, definiéndose sus funciones en el anexo V, apartado B.3 del citado convenio. Para el acceso a este grupo, que se define como “personal subalterno, de vigilancia y servicios específicos no titulados” se requiere únicamente estar en posesión del certificado de escolaridad, sin ningún tipo de formación complementaria ni mucho menos específica. Esto implica ya una doble premisa: primero, se trata de personal laboral contratado, no de funcionarios; y segundo, estamos ante un cuerpo carente de formación teórica, complementaria o específica en materia de protección y tutela de recursos naturales y medio ambiente. Estas dos consideraciones suponen ya severas limitaciones en orden a las funciones que vienen desempeñando, que por cuestiones de sistemática se desarrollarán por separado.

 

A.- LOS VIGILANTES DE RECURSOS NATURALES Y LA CONDICIÓN DE AGENTES DE LA AUTORIDAD

 

El reconocimiento de la condición de agente de la autoridad de determinado personal al servicio de las administraciones públicas no plantea mayor problema, en el sentido en que por Ley se puede perfectamente atribuir tal condición con independencia de la concreta vinculación (funcionarial o laboral) del personal. Nuestra jurisprudencia ha venido exigiendo, en el ámbito administrativo, únicamente que la declaración de ser “agente de la autoridad” sea expresa y general para cada grupo, cuerpo o categoría (es decir, no puede nombrarse agente de la autoridad a una persona concreta y específica). Igualmente se exige que venga referida a un ámbito funcional o material concreto de la actividad administrativa: así, por ejemplo, los agentes de guardería en materia de pesca fluvial (art. 28 de la Ley de Pesca Fluvial de Galicia, en adelante citada como LPF).

 

Existió durante un tiempo la discusión doctrinal de si la condición de agente de la autoridad debía atribuirse necesariamente mediante norma con rango de ley o, en su caso, podría efectuarse por vía reglamentaria. La respuesta mayoritaria se inclina en este último sentido: basta que se considere agente de la autoridad al personal mediante una disposición general, con independencia de su rango normativo (ley, reglamento, orden, etc.), siempre que no se entre en conflicto con una norma superior.

En el caso que nos ocupa se debe indicar que conforme establece el art. 29 LPF, los vigilantes de recursos naturales, en la medida en que sean asimilados a vigilantes jurados de pesca fluvial, tendrán la consideración de agentes de la autoridad en sus funciones de colaboración con los restantes cuerpos con competencia en la materia. Cuestión distinta es el alcance práctico de esa consideración; puesto que, como ya se adelanta y se desarrollará en el apartado siguiente de este informe, aún siendo agente de la autoridad este personal no goza de la denominada presunción de veracidad en cuanto a los hechos que pueda constatar en el ejercicio de sus funciones.

 

Más dudas suscita que este personal pueda operar como agente de la autoridad en otros ámbitos por la mera atribución de funciones que realiza el anexo V, apartado B.3, del Convenio Colectivo Único. Según éste, celadores de segunda y vigilantes de recursos naturales es un personal que “tiene a su cargo una zona determinada, con su respectiva área de influencia, ejerciendo funciones de policía y custodia de las riquezas naturales, y llevando a cabo las tareas de mantenimiento y conservación que se requieran, para tal fin manejará los medios materiales puestos a su disposición y conducirá vehículos cuando así lo demanden las necesidades del servicio”. Pero obviamente la mera definición de las funciones que realice un determinado personal no significa de por síque tengan condición de agente de la autoridad. Por ello, es la opinión del letrado firmante que solo en la medida en que expresamente se atribuya por norma legal o reglamentaria la condición de agente de la autoridad a los vigilantes de recursos naturales en un concreto ámbito competencial podrá considerarse a dicho personal como agentes de la autoridad.

 

Cuestión distinta a la anterior, si bien con cierta tendencia a confundirse con esta, es si los hechos constatados por los vigilantes de recursos naturales en el ejercicio de sus funciones puedan gozar de la presunción de veracidad.

 

La denominada presunción de veracidad ha sido ampliamente difundida en diversos sectores de la legislación administrativa especial, hasta aparecer recogida, con carácter general, en el art. 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelant
e LPAC), “los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados”. En análogo sentido se manifiesta el art. 17.5 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

1.    La LPAC distingue claramente entre “personal al servicio de la administración” y “funcionario”, utilizando la primera de las expresiones cuando quiere aludir al conjunto de personas físicas que desempeñan su trabajo en el marco de la acción administrativa, con independencia del título de vinculación que tengan con ésta; y limitando el uso del término “funcionario” a la persona ligada con la administración por la vía del estatuto de la función pública. Véase así, por ejemplo, la rúbrica del Título X, o los art. 24.1.c, 28.1 y 3, 35.b y j, 41.1, 47 y 127.3 LPAC, entre otros muchos.

2.    La presunción de veracidad no deja de ser una limitación al principio de presunción de inocencia, en la medida en que crea una especial presunción probatoria contra reo que invierte la carga de la prueba en el procedimiento sancionador. Con tales efectos, su interpretación debe ser obviamente restrictiva para evitar entrar en conflicto con los derechos fundamentales del interesado.

 

Y a nada de lo antes expuesto obsta el que la Ley de Pesca Fluvial de Galicia pueda abrir la puerta a que los vigilantes de recursos naturales revistan la condición de agentes de la autoridad, conforme se había expuesto ya antes. Esto es así porque la presunción de veracidad exige en el aspecto subjetivo que los hechos sean directamente constatados por un “funcionario que tenga reconocida la condición de agente de la autoridad”. Se viene a establecer así un doble requisito: ser funcionario y tener reconocido el carácter de agente de la autoridad. Así, reunir este último carácter no implica, por sí, que se puedan tener por cubiertas por la presunción de veracidad las actas, denuncias y demás documentos públicos que puedan ser suscritos por dicho personal laboral en el ejercicio de sus funciones. Y la mejor prueba de ello viene dada por la propia LPF, al comparar la dicción literal de los art. 28 y 29:

 

Artículo 28. Agentes de la Guardería

 

Sin perjuicio de lo establecido en la legislación vigente, y no obstante las demás misiones que desempeñen, los agentes de la Guardería dependiente de la Consellería de Agricultura, Ganadería y Montes se encargarán específicamente de velar por el cumplimiento de los preceptos establecidos en esta ley y de denunciar las infracciones que contra la misma se produzcan, teniendo, a tales efectos, la consideración de agentes de la autoridad.

 

Artículo 29. Vigilantes jurados de pesca fluvial

 

La Consellería de Agricultura, Ganadería y Montes podrá otorgar el título de Vigilante Jurado de Pesca Fluvial a las personas que cumplan los requisitos que reglamentariamente se establezcan, al objeto de colaborar en el cumplimiento de lo dispuesto en esta Ley con los agentes de la Guardería, con la Policía Autonómica y, en su caso, con las Fuerzas de Seguridad del Estado o de cualquier otro cuerpo que tenga funciones de policía y custodia de los recursos piscícolas y de sus hábitats. A estos efectos, tendrán la consideración de agentes de la autoridad.

 

Como se puede apreciar, los agentes de la Guardería (art. 28) se encargarán específicamente de denunciar las infracciones que se cometan contra la Ley; sin embargo, el art. 29 nada dice sobre esto en lo que a los vigilantes jurados se refiere. Y la única explicación para ello es que el Legislador es perfectamente consciente de que, sin la cobertura otorgada por la presunción de veracidad, las denuncias por infracciones que pudieren ser interpuestas por los vigilantes no podrían prosperar frente a la presunción de inocencia, siendo totalmente inoperativas.

 

Por último debe tenerse en cuenta que lo dicho hasta ahora, si bien ha estado referido al ámbito de la pesca fluvial, es perfectamente predicable de cualesquiera otros contextos en los que se ejercite la potestad sancionadora de la administración (caza, protección medioambiental, etc.), atendiendo al carácter de norma básica de los preceptos contenidos en el título IX de la LPAC, aún en el caso de que se pueda entender que los citados celadores de segunda y vigilantes de recursos naturales tengan la condición de agentes de la autoridad.

 

Es conveniente, no obstante, señalar que este problema es soslayable siempre y cuando la actuación de estos controladores o vigilantes esté subordinada a la de los Agentes Forestales. Esta cuestión ya ha sido resuelta por los tribunales de justicia en un caso análogo, el de los “controladores laborales”. Planteado el problema de si a los documentos suscritos por éstos en funciones de inspección podría atribuírseles o no la presunción de veracidad, la jurisprudencia se ha inclinado por la respuesta positiva siempre que los órganos inspectores asuman como propio el contenido del acta (por ejemplo, la STS 1/12/88). Consecuentemente, es defendible la interpretación de que si bien las manifestaciones de los vigilantes de recursos naturales por sí solos no gozan de la presunción de veracidad, sí podrá ser así cuando dichas manifestaciones se incorporen al acta levantada por el agente forestal o por cualquier otro funcionario que tenga reconocido carácter de agente de la autoridad en el ámbito correspondiente.

 

Probablemente el mayor problema que plantea la figura del vigilante de recursos naturales (al margen de lo expuesto en el apartado anterior) es la escasa y deficiente regulación de sus funciones. Parece obvio que la intención del legislador fue la de crear un cuerpo estrictamente auxiliar y su
bordinado a los cuerpos que originariamente tienen atribuidas labores de conservación de la naturaleza, custodia de recursos naturales, policía y control en dichos ámbitos, etc. Sin embargo, la amplitud y vaguedad del Anexo V del Convenio Colectivo Único al definir la categoría como “personal que tiene a su cargo una zona determinada, con su respectiva área de influencia, ejerciendo funciones de policía y custodia de las riquezas naturales, y llevando a cabo las tareas de mantenimiento y conservación que se requieran” puede inducir a la distorsión del carácter auxiliar de este personal.

 

Esta situación debe, en opinión del Letrado firmante, resolverse mediante la interpretación orientada a mantener el carácter auxiliar del cuerpo, subordinado al de Agentes Forestales, ya que cualquier otra interpretación llevaría a una duplicidad de funciones administrativas, contraria a los principios de eficacia, coordinación y eficiencia consagrados en el art. 3 LPAC.

 

A la vez, el perfil exigido para el grupo en cuestión implica una limitada formación inicial general (las exigencias académicas se reducen al certificado de escolaridad) y una nula formación específica en cuanto a las funciones propias de su ámbito. Es evidente que ello excluye cualquier tipo de emisión de informe técnico, llevanza directa de trabajos y obras y demás trabajos para los que, obviamente, carecen de titulación o capacitación suficiente; lo que, una vez más, conduce a la misma interpretación de su papel como limitado a colaborar con los Agentes Forestales en el ejercicio de sus funciones.

 

No se puede, por último, concluir el presente dictamen sin hacer mención a la imposibilidad legal de que las funciones previstas para los vigilantes jurados de recursos naturales puedan ser desempeñadas por personal laboral contratado.

 

Es principio básico de la normativa vigente en materia de personal al servicio de las administraciones públicas el que los puestos de trabajo de éstas sean cubiertos esencialmente por funcionarios. Así, por ejemplo, la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de la Función Pública de Galicia (en lo sucesivo LPG) establece palmariamente en su art. 25.2 que “Los puestos de trabajo de la Administración de la Comunidad Autónoma y de sus organismos autónomos de carácter administrativo serán desempeñados por funcionarios públicos”, lo que debe ser entendido como toda una declaración de intenciones. Este pronunciamiento se ve, a continuación, matizado de modo negativo, al indicar que se exceptúan de la regla anterior y se reservan a personal laboral los siguientes:

 

a) Los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo.

b) Los puestos cuyas actividades sean propias de oficios.

c) Los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan cuerpos o escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño.

d) Los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones y artes gráficas, así como los puestos de las áreas de expresión artística.

e) Los puestos de trabajo de organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo, salvo aquellos que impliquen ejercicio de la autoridad, inspección o control correspondiente a la Consellería a que están adscritos, que se reservan a funcionarios.

 

En conclusión, fuera de los citados supuestos no cabe la ocupación de puestos de trabajo con personal laboral, por lo que no sería posible el desarrollo por celadores de segunda de las funciones de inspección, control o ejercicio de autoridad que viene siendo pretendido por la Administración.

 

Así pues, para examinar si la actuación de la administración autonómica se ajusta o no a Derecho, debemos plantearnos el encaje de los citados vigilantes de recursos naturales en los distintos apartados del precepto transcrito.

 

Obviamente, este encaje no puede venir por la letra a), (puestos de naturaleza no permanente o dirigidos a satisfacer necesidades periódicas o discontinuas), ya que sus funciones según el convenio colectivo carecen del carácter de temporalidad preciso para ello.

 

Tampoco es admisible su encaje por la vía del apartado b) (actividades propias de oficios) por cuanto que no se exige la titulación propia de ningún oficio concreto para cubrir dichas plazas, ni las funciones atribuidas a estos controladores no responden a oficio alguno.

 

Mejor encaje presentaría, al menos inicialmente, su inclusión por la vía de la letra c) del art. 25.2 (áreas que requieren conocimientos técnicos especializados); pero la existencia de una escala de agentes forestales, funcionarios con titulación específica para el desempeño de las mismas funciones que los vigilantes de recursos naturales impide, en virtud del inciso final de la norma citada, que estas funciones puedan ser desempeñadas por personal laboral.

 

Y, por último, está fuera de cuestión que no cabe la atribución de tales puestos a personal contratado en virtud de las letras d) (personal de mantenimiento, artes gráficas y expresión artística) y e) (puestos de trabajo en organismos autónomos), por razones obvias.

 

En conclusión, la administración, aún de crear una escala o cuerpo de controladores-vigilantes de recursos naturales, deberá necesariamente cubrir las plazas del mismo mediante personal funcionario y no contratados laborales.

< div align="justify">

 

·         La designación de los celadores de segunda vigilantes de recursos naturales como agentes de la autoridad es válida siempre que se haga mediante una disposición de carácter general (ley o reglamento), con independencia de la relación laboral o funcionarial que los pueda vincular con la administración.

·         La atribución por el Convenio Colectivo Único de funciones de policía y custodia de riquezas naturales no implica, por sí, la automática consideración de los celadores de segunda vigilantes de recursos naturales como agentes de la autoridad.

·         Aún en el caso de que expresamente fuesen reconocidos por normas sectoriales como agentes de la autoridad las manifestaciones o constataciones de hechos que puedan realizar en el ejercicio de sus funciones no gozan de la presunción de veracidad del art. 137 LPAC, al no ser funcionarios. Ello sin perjuicio de que los hechos constatados por ellos sí gocen de tal presunción de veracidad si se incorporan acta levantada por el agente forestal o por cualquier otro funcionario que tenga reconocido carácter de agente de la autoridad en el ámbito correspondiente.

·         No obstante, las manifestaciones o constataciones de hechos realizadas por los celadores de segunda vigilantes de recursos naturales pueden verse cubiertas por la presunción de veracidad si se incorporan al acta levantada por el agente forestal o por cualquier otro funcionario que tenga reconocido el carácter de agente de la autoridad en el ámbito correspondiente.

·         La figura del celador de segunda vigilante de recursos naturales debe ser entendida siempre como un auxiliar o colaborador del agente forestal. No hacerlo así conduce a una duplicidad de funciones y cometidos contraria a los principios de eficacia, coordinación, y eficiencia que deben regir la actuación de las administraciones públicas por imperativo de los art. 103.1 de la Constitución y 3 de la LPAC.

·         Tal es el parecer del Letrado suscribiente quien, en prueba de ratificación y salvo mejor criterio, firma el presente dictamen en Santiago, a dos de octubre de dos mil tres.